（原标题：全国政协委员胡卫：加快出台民办教育配套制度）
胡卫
2016年11月，《民办教育促进法》修订尘埃落定， 2017年9月1日起将正式施行。新法明确民办学校将实行非营利性与营利性分类，其中规定“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”，引发教育界热议。
“目前民办学校分类管理的推进，在地方层面还存在新老制度不衔接、相关配套措施缺失和缺少可操作性规定等问题。”今年两会上，全国政协委员、民进上海市委副主委、上海教科院副院长胡卫提交了一份《关于敦促地方加快出台民办教育配套制度的提案》，建议对于实施义务教育的营利性民办学校退出办学，地方政府应妥善安置并给予相应补偿，同时还要防范非营利民办学校违法违规变相营利的情况。
“民办学校最早作为 教育改革试验田 出现，弥补了公办教育财政投入不足，起过很大历史作用。”在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者专访时，胡卫指出，过去《民办教育促进法》规定给出资人“合理回报”实际是一种“奖励政策”，并非涉及财务制度或结余分配，但也有人将此理解为营利，教育界一直争论不休。
胡卫称，此次修法考虑到义务教育的强制性和年限特征，并借鉴世界主要国家对学历教育中义务教育的有关规定，明确义务教育阶段民办教育必须为非盈利性质。目前地方政策上还有一些与新法不协调和冲突的地方，需要及时调整。
比如，2013年浙江省人民政府出台的《关于促进民办教育健康发展的意见》规定，社会力量举办的非营利性学校可按规定比例计提合理回报。2009年广东省政府出台的《广东省实施＜中华人民共和国民办教育促进法＞办法》规定，举办者之间可以相互转让其全部或者部分举办权，等等。
胡卫建议，对于因受原有政策吸引以招商引资方式而进入教育领域的举办者，新法实施后，如有的举办者选择退出办学，地方政府应妥善安置并对举办者给予相应补偿。
此外，针对“十二年（十五年）一贯制”民办学校面临的分类选择困境，有的举办者或选择终止办学、清算了结，有的或要求分拆校园及办学主体。“如何分割校园？怎样处置相关资产？怎样维持现有义务教育学段的正常办学秩序？这些问题在实际中还缺少相关规定。”胡卫说。
他建议，由原举办者提出申请、董事会作出决议，经清产核资，明晰学校产权并补缴税额后，允许其学前教育或高中阶段教育登记为公司制企业，具体分拆办学时，可采取义务教育学段新设法人，租赁原有校舍或新建校舍办学。
胡卫还特别指出，要提前采取措施，防止名义上选择非营利性的民办学校，采取各种不规范甚至违法违规手段变相营利的局面。
比如，由于现行法律对学校注册资金没有具体要求，使得一些举办者以低注册资金开办学校，并利用政策法律空白，采取诸如关联交易、虚增成本等规避法律方式，套现、抽逃甚至掏空学校资金财产。
胡卫建议，各地应根据当地社会经济发展水平及民办教育发展实际，对各级各类民办学校的最低注册资金作出规定，同时要切实推进学校法人财产的落实。针对营利性学校尤其是培训教育机构，还应专门建立风险保证金制度
另外，针对有的举办者通过“协议控股”（VIE）形式收取学校管理费，曲线实现在境外资本市场上市的变相营利现象，胡卫建议，一方面应完善非营利性民办学校举办方变更制度，避免学校法人形式未变而实际控制方发生变化这一现象的出现；另一方面，应进一步健全非营利性民办学校财务会计制度，加强审计监管和年度检查，杜绝各种套利举动和失范行为。
义务教育营利性学校，建立退出补偿机制
澎湃新闻：《民办教育促进法》规定“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”，背景是什么？
胡卫：从民办教育促进法2000年开始制定，到2002年出台，一直到今天，实际对民办教育性质、定位、分类的问题一直是有争议的。民办教育促进法制定的时候，当时我们的提法是，民办教育是公益性事业，都不以盈利性为目的。但考虑到中国民办教育都是投资办学而不是捐资办学，考虑到全国办大教育，需要社会力量办学弥补政府投入不足，因此在法律中有个规定，在奖励条款中提出“合理回报”。当然“合理回报”提出后一直争论不休。我认为这是清楚的，因为它不是在财务制度条款中讲对民办教育结余的分配，而是在奖励条款中讲到民办学校经董事会讨论可以有合理回报。但有人感觉民办学校合理回报就是营利，长期以来有争论，一场争论持续到现在。
这次在修订民办教育促进法的时候，好多专家、学者、政府官员、办学者、学校管理者，都把重点聚焦到这个问题。解决办法就是对民办教育实施分类管理，一类是营利性，另一类是非营利性。另外基于义务教育的性质，即强制性、有年限的、免费的特征，再借鉴世界主要国家对学历教育中的义务教育的有关规定，最后决定，义务教育阶段民办学校是非营利学校，它的出身、性质、分类就规定了它是非营利学校，而其他学前、高中、大学、非学历教育，都可以选择营利性和非营利性。
澎湃新闻：新民办教育促进法即将实施，对民办学校会有怎样的影响，地方需要哪些配套政策来衔接？
胡卫：国家一直鼓励吸引社会资本进入教育、医疗卫生等事业，中国民办教育确实有投资办学的背景，资本有逐利性质。举办者中有的是公司办学、有的还贷款，是考虑有回报的。新法难免对现有民办教育产生一定影响。一要通过宣传党的政策，宣传法律法规，使大家消除顾虑，第二我们也允许一些民办学校退出，建立退出补偿机制。关了一道门，就要给他开一扇窗。这个在配套的法规政策上，特别是地方政策中可以逐步来明确。
澎湃新闻：退出补偿，大概有哪些形式？
胡卫：一种是按投资来做补偿，还有一种，在保证老师工资待遇不引起学校不稳定的情况下，学校办学资金结余可以拿来补偿。当然也可以转让，现在也有些办学机构有兴趣来办学校，包括企业、社团等各种社会资金，如果他们愿意，通过一定规范程序，也可以接收。各地还是可以根据当地实际情况，来制定地方法规和配套政策，给民办学校一定空间。
培训机构管理，要开前门堵后门
澎湃新闻：您怎么看待民办学校的历史发展和作用？
胡卫：我们看教育发展，不能割断历史，要从历史过程中看问题。很多地方的教育改革，是从邓小平南巡讲话以后，最早从民办教育开始突破体制障碍，先行先试。当时拿着政府富余的校舍，公办学校老校长、教育局老局长退休下来当校长。此后一波一波慢慢发展。民办教育在当时弥补了公办教育发展不足，弥补了政府财政投入不足，而且冲击了公办教育的死水一潭，民办教育改革成为教育改革试验田，辐射经验最后都用到了公办教育里。这个历史一定要看到。
澎湃新闻：发展到现在，民办教育出现了哪些问题？有哪些解决办法？
胡卫：为什么现在培训机构市场混乱？民办学校现在招生火热，有的学校几千人报名。因为有面试环节，好多培训机构围绕这些名校热校“硬挂钩”，利用这些学校的考试试题作为家长培训主要内容，造成家长心理恐慌。有的民办学校确实学业负担过重，有的搞奥数竞赛等，许多培训机构也迎合民办学校的这种需求。
对于培训机构也要区分，不能一棍子全打死，要开前门、堵后门，有一整套管理办法。一类是以素质教育、核心素养培养为主要目标的培训机构，我们要开前门，要鼓励、保护；另一类以知识学科为导向的课后补习班，我们要规范，要堵后门。在这类培训机构当中，有虚假承诺、高收费、无证的，一定要定点清除。
另外是不是可以规定，凡涉及义务教育阶段培训机构，将来不能在工商登记，都要到各级教育主管部门登记立案。
怎么来清理规范民办教育？既要给民办教育办学自主权，同时又要规范管理，需要一整套的管理办法。
澎湃新闻：目前真正要做到为学生减负，根源在哪？
胡卫：我们长期以知识为导向的教育，就是大水漫灌，靠死记硬背，机械操练，题海战术。应该改为以能力综合素为导向的教育，讲究独立探究学习、综合主题学习、研究学习，靠自学、查材料、比较分析综合，写出报告。国外数学教育哪有像我们这么多机械训练，我们学生数学成绩好，只是一方面，但另一方面成人后怎么样，整体上创新动能还是不足。
减负只是表面，我们一定要治标治本结合，长远和眼前结合，需要综合关联性的方法去解决这些问题。
民办教育认识误区，非营利不等于普惠低价
澎湃新闻：如何认识民办教育“非营利性”？
胡卫：现在有好多误区。第一，义务教育阶段是非营利性质，但非营利学校不等于是普惠性低价学校。现在宣传中把非营利学校等同于普惠性低价学校，这是一个错误。非营利不等于普惠低价学校，它可以是有高收费的，满足一部分老百姓高端需求的教育。这个首先要区分开来。
第二，非营利学校不等于学校没有积累。营利非营利，只是资金走向和能不能分配的问题。董事会不能分配钱，但可以用于学校滚动发展。国外好多办学机构，都是非营利的，但有很强的资金支撑。比如哈佛大学是非营利的，但它有全球资助，才使它持续健康稳定发展，成为世界一流高等学府。非营利不等于办学没有结余，不等于它是苦行僧，这个也要区别开来。
现在我们对民办学校界定也有点误区，民办学校怎么界定，我们现在界定是用非政府投入举办的学校叫民办学校。世界各国在民办学校界定中，很多是用经营权，经营主体是民营机构、自然人举办的学校，叫作私立学校。香港政府不办学，建的所有学校都叫津贴学校，非盈利性的，用一块港币表明所有权是政府的，经营权是办学机构的。我们一定要厘清这些关系。
澎湃新闻：现在社会上对“公参民”的民办学校，争议也比较大。您怎么看？
胡卫：这也是现在非常困扰的问题，需要进一步区分。我认为，有三种“公参民”是要规范的。
第一种，民办学校办学主体是公办学校或者政府机关，这是比较大的一个“公参民”的情况，这里面有的还是公办重点学校举办，我认为应该制止。
第二种是公办大学举办二级学院，没有做到法律规定的“四个独立”，独立学校、独立法人、独立董事会、独立校长，都没有，完全是混淆的。二级学院还要给母体学校缴纳高额管理费，高到20%-70%。
第三种是基本用财政经费去举办民办学校，这个我认为也是要规范的。
现在有人说共建配套学校也不能办，这个我认为和中央精神是不一致的。过去好多共建配套学校是富余校舍，只要学校向政府付租赁费。在民促法中，对这类义务教育非营利学校应该是鼓励的，有六种支持民办教育的方法，比如减免租赁费，免去生均经费、生均公用经费，还有以奖代补方法、政府购买服务方法，为教师购买职业年金等方法，来补贴这类民办学校。
“公参民”加剧择校热
澎湃新闻：“公参民”存在哪些问题？
胡卫：就是主体混淆。无论从国内的资金来源角度去划分，还是从国外的办学主体角度划分，都不符合民办教育准入的条件，也不符合民办教育促进法的精神。它实际上不是民办学校，而且导致了许多不规范问题，比如好多公办学校教师既是公办编制又横跨到民办，校长两面打通。这类学校往往是名校大校，资源一定比其他学校多，造成不平等竞争，最后马太效应，一校独大。
第二它也会引发一些利益输送问题。民办学校是市场的，公办学校是政府的，市场配置资源和政府配置资源，这两种资源在一个体制中运行，一定会出问题，对民办学校校长来说也不适合。
第三，这类学校往往也是引起择校热的策源地，引起好多培训机构趋之若鹜的原因之一。培训机构围绕这些民办学校需要打造延伸产品，造成整个市场混乱，必须慢慢规范。